长城网·冀云客户端讯（记者 韩晓寒）为合理开发利用地下空间资源，促进土地节约集约利用，2021年12月30日，邯郸市政府第12次常务会议审议通过了《邯郸市地下空间开发利用管理办法》，自今年3月1日起施行。为了更好宣传落实《邯郸市地下空间开发利用管理办法》（以下简称《办法》）。2月24日，邯郸市政府新闻办就《邯郸市地下空间开发利用管理办法》解读召开新闻发布会。邯郸市司法局党组成员、新闻发言人、副局长谢学斌，就《办法》制定的背景、意义和过程进行解读。邯郸市自然资源和规划局党组副书记、新闻发言人、副局长豆利刚就《办法》的主要内容和贯彻落实《办法》的主要措施做介绍。邯郸市人防办防护建设处负责人齐利军回答记者提问。实录如下：
邯郸市委宣传部新闻发布处处长潘富金：
记者朋友们：
上午好！欢迎出席今天的发布会。本场发布会的主题是解读《邯郸市地下空间开发利用管理办法》。为合理开发利用地下空间资源，促进土地节约集约利用，2021年12月30日，市政府第12次常务会议审议通过了《邯郸市地下空间开发利用管理办法》，自今年3月1日起施行。为了更好宣传落实《邯郸市地下空间开发利用管理办法》（以下简称《办法》）。今天我们邀请到邯郸市司法局党组成员、副局长谢学斌同志，就《办法》制定的背景、意义和过程进行解读。市自然资源和规划局党组副书记、副局长豆利刚同志就《办法》的主要内容和贯彻落实《办法》的主要措施做介绍。我们还邀请到市人防办防护建设处负责人齐利军同志。他们将共同回答大家关心的问题。首先，请谢局长做介绍。
邯郸市司法局党组成员、新闻发言人、副局长谢学斌：
各位新闻媒体的朋友们：大家上午好。
为合理开发利用地下空间资源，促进土地节约集约利用，2021年12月30日，市政府第12次常务会议审议通过了《邯郸市地下空间开发利用管理办法》（以下简称《办法》），自今年3月1日起施行。这部政府规章对规范我市地下空间开发利用、保障地下空间权利人合法权益具有重要意义，将为全市地下空间合理有序安全开发利用管理提供有效的法制保障。下面，我介绍一下制定《办法》的必要性、起草过程等内容。
一、制定《办法》的必要性（一）开发利用地下空间是城市实现健康可持续发展的必然选择。近年来，随着城镇化步伐不断加快，同全国许多大中城市一样，我市城市规模快速扩张与土地资源有限的矛盾日渐凸显，建设用地紧张、交通堵塞、绿化减少等制约城市发展的问题亟需解决，提高土地集约化利用迫在眉睫。实践证明，有序、合理、高效开发利用地下空间是解决以上矛盾与问题的重要途径，是促进城市健康可持续发展的重要举措。（二）开发利用地下空间是推进国土空间规划体系建设的迫切要求。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），对国土空间规划作出重大部署，要求各级各部门严格落实国土空间开发保护措施，注重加强地下空间规划和开发利用。制定《办法》是贯彻落实国家关于国土空间规划体系要求的重要举措，也是我市正在编制的国土空间规划体系的重要内容，有利于重构我市现行地下空间规划体系。同时，地下空间具有不可再生、不可逆转以及严格的建设时序性等特点，尽早出台《办法》，对地下空间统筹规划、合理开发至关重要。（三）对地下空间立法是加强地下空间开发利用管理的现实需要。近年来，我市在加强城市建设管理上做了大量工作，但在地下空间开发利用管理方面还存在着供地方式不明确、管理措施不完善、管理体制不适应等问题。为了解决这些问题，根据民法典、城乡规划法、不动产登记暂行条例等相关规定，对地下空间开发利用管理方面进行地方立法，从职责分工、空间规划、用地保障、开发建设以及不动产登记、使用管理等多个方面，建立完善的管理制度体系，有利于促进地下空间资源的保护和开发利用，有利于满足我市城市发展面临的土地资源需求。另外，国内许多大中城市也已开展了地下空间立法，能够为我市地方立法提供宝贵的借鉴经验。
二、起草过程2020年，市政府将《办法》列入政府规章工作计划，市自然资源和规划局成立了起草工作领导小组和起草小组，参照深圳、成都等地做法，结合我市实际，起草了初稿，在系统内征求意见的基础上，多次进行修改完善。2020年12月，市司法局收到《办法》初稿后，经两次集中修改，组织了书面征求意见，形成了公开征求意见稿，经市政府同意，于2021年4月12日至5月14日，在市政府网站向社会公开征求意见。去年5月至8月，市司法局先后组织了三次立法协调会，邀请省内相关领域专家召开了两次专家论证会，组织市政府法律顾问进行了认真研究论证，市政府主管领导两次召开专题会议对《办法》进行研究，对《办法》草案多次进行修改完善，2021年12月30日市政府常务会议审议通过，2022年1月13日，以市政府第180号令予以公布。
三、《办法》的几个特点《办法》从起草到出台，历时两年。《办法》内容具有以下几个特点：（一）强化管理措施，具有针对性。我市地下空间在开发管理方面存在以下问题：一是地下空间管理制度缺乏；二是地下空间开发缺乏统一、科学的规划，不同功能的地下工程之间没有明晰的层次安排，各种地下城市基础设施之间缺乏整体性，综合效益不明显；三是地下空间的产权不清淅，不能体现“谁投资、谁受益”，一定程度上影响了投资者的积极性。针对以上情况，《办法》从规划、用地、建设、使用、登记等方面做了较为详细具体有针对性的规定。（二）兼顾当前与长远，具有前瞻性。我市地下空间开发利用，存在以下不足：在数量方面，地下空间开发规模较小；在类型与服务功能方面，相对单一，以车库为主要类型，商业、服务业、交通等仅有一定比例，城市服务功能有所欠缺；在形态与布局方面，空间布局独立分散，互相之间缺乏连通，地上空间与地下空间缺少有机的联系，这些问题很大程度上制约了城市综合发展。《办法》突出规划的龙头作用，坚持分层开发、综合开发、统筹开发、横向连通，强调地下空间开发利用专项规划与国土空间总体规划同步编制，与其他专项规划相协调，兼顾了当前与长远。（三）重视政策衔接，具有合法性与合理性。根据不溯及既往的原则，《办法》对施行前的地下空间开发利用行为没有溯及力。《办法》中涉及到的规划编制、用地管理、建设管理、使用管理、不动产登记、法律责任等内容，既与上位法保持一致，又保障既有建筑物地下空间权利人的合法权益，合法、合情、合理。可以说，在起草制定过程中，我们坚持开门立法、依法科学民主立法，是一部质量比较高的立法文本。各位记者朋友们,《办法》的发布和施行，标志着我市地下空间开发利用揭开了新的一页，通过各级政府和各部门的积极努力，有广大群众、社会各界特别是新闻媒体的热切关注、大力宣传，社会资金的积极投入，我市地下空间开发利用一定会越做越好，将为我市建设成为富强文明美丽的现代化区域中心城市发挥积极的作用!谢谢大家！
邯郸市委宣传部新闻发布处处长潘富金：
感谢谢局长的解读。
下面请豆局长做介绍。
邯郸市自然资源和规划局党组副书记、新闻发言人、副局长豆利刚：
各位新闻媒体的朋友们：大家上午好。
下面，我介绍一下《邯郸市地下空间开发利用管理办法》主要内容、有关问题说明及下一步贯彻落实措施。
一、《办法》主要章节内容《办法》共八章四十二条，主要内容是：第一章总则（第1－6条），主要明确了《办法》制定依据，地下空间的定义、基本原则，适用范围、部门职责及信息管理平台等内容；第二章是规划（第7－11条），主要对地下空间规划体系建设作了规定，明确了规划编制原则、审批权限、修改程序及重点要求等内容；第三章是用地管理（第12－21条），主要对用地手续办理作了规定，明确了地下空间建设用地使用权定义、取得方式、使用年限、土地价款等方面内容；第四章是建设管理（第22－30条），主要对地下空间建设工程手续办理、相邻地下空间工程连通、安全防护措施、勘察、设计、施工、监理、验收、备案等措施予以明确；第五章是不动产权登记（第31－34条），明确了地下空间建设用地使用权和建筑物所有权首次登记、登记要素及涉及人防工程的登记要求等内容；第六章是使用管理（第35－38条），主要明确了地下空间建筑物的维护管理责任、禁止拆改承重结构和依法征收、征用、占用以及维修资金使用等内容；第七章是法律责任（第39－40条），明确了开发利用地下空间涉及的法律责任，适用地上建筑物管理的相关法律法规和规章；第八章是附则（第41－42条）。
二、关于几个主要问题的说明（一）地下空间的分类。地下空间是指地表以下的空间，包括结建地下空间和单建地下空间，结建地下空间是指结合地表建筑一并开发建设的地下空间，单建地下空间是指独立开发、不依附于地表建筑物建设的地下空间。地下空间实行分层开发利用，可分为浅层（0～-15m）、次浅层（-15m～-30m）、次深层（-30m～-50m）、深层（-50m以下）四层，近期应当充分开发利用浅层、次浅层，远期逐步探索次深层、深层空间的利用。（二）地下空间规划。为加强对地下空间开发利用的规划管理，发挥城市规划的牵总作用，《办法》第二章明确了城市地下空间开发利用专项规划、控制性详细规划、重点区域修建性详细规划的编制程序，同时对规划内容作了原则性的规定。（三）地下空间建设用地使用权的取得方式。地下空间建设用地使用权应当通过有偿方式取得，符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式取得。独立开发的经营性项目应当采取公开招标、拍卖、挂牌的方式出让。为推动、鼓励地下空间开发利用，在第16条明确了可以协议出让的5种情形；第18条规定，既有工业、仓储用地，利用地下空间进行建设且不改变用途的，不缴纳土地价款；结建地下空间配套建设的地下停车场、设备用房、储藏室、人防地下室，暂免收取土地价款。（四）不动产登记。《办法》对地下空间建设用地使用权和建筑物所有权登记，作了较为明确的规定，如地下空间建设用地使用权原则实行整体登记，亦可分层登记；登记时应当注明“地下空间”，明确相应的范围、平面坐标、竖向高程、起止深度、用途等；对于单建地下空间的人防工程，按建设用地使用权取得方式，分类确权，以出让方式取得的，确权给建设单位，但应当注明“人防工程”，并记载其平时用途；以划拨方式取得的，应当确权给人防部门。（五）《办法》施行前后政策衔接。根据不溯及既往的原则，《办法》对施行前的地下空间开发利用行为没有溯及力。为维护行政管理秩序，保护《办法》实施前建设单位和业主的利益，在《办法》第18条第三款规定，本办法实施前，已取得地表建设用地使用权的结建地下空间，视为已取得地下建设用地使用权，不再收取土地价款，但本办法实施后经批准同意进行新建、改建、扩建或改变使用性质的除外；第33条第四款规定，本办法实施前已经建成或在建的地下空间建设项目，可以凭规划许可及竣工验收等材料办理首次登记。
三、贯彻落实《办法》的主要措施一是高度重视、不断探索。高度重视地下空间开发利用，深刻认识地下空间开发利用在提升城市综合承载能力、提高城市空间资源利用效率等方面的重要意义，充分认识我市率先在全省范围内对地下空间开发利用管理进行立法的必要性和紧迫性；不断加强对地下空间开发利用方面的研究，在大胆实践中破解难题、积累经验，持续提升我市地下空间开发利用水平。二是明确责任，推进落实。各级政府各部门将严格按照《办法》明确的职责分工履行好地下空间开发利用的监督管理责任，根据实际工作需要，研究制定各行业领域的落实意见或配套措施，不断完善地下空间开发利用政策体系，确保《办法》的各项规定落到实处。三是加强宣传、浓厚氛围。一方面是通过培训学习等方式提升各部门相关人员的素质能力，保证能够严格按照《办法》规定开展与地下空间相关的各项工作。另一方面是通过多种形式搞好宣传，引导广大人民群众正确理解《办法》内容，维护和保障合法权益，并在全社会努力形成鼓励地下空间开发利用的浓厚氛围。我们欢迎新闻单位对《办法》进行广泛宣传,同时对《办法》 的实施进行监督,以促进《办法》的各项规定落地、落实、见到成效。谢谢。
邯郸市委宣传部新闻发布处处长潘富金：
感谢豆局长的介绍。
下面进入提问环节，请提问的记者举手示意，并通报所在的媒体，原则上每个记者只提问一个问题。
1.问：刚才，发言人介绍了《办法》的主要内容，其中涉及到地下空间建设用地使用权的取得方式，请问，《办法》作了哪些具体规定？
答（自规局）：地下空间建设用地使用权是指依法建设地下建（构）筑物所占封闭空间及其外围水平投影占地范围的建设用地使用权，是一个立体空间的使用权。开发利用地下空间应当依法取得地下空间建设用地使用权，取得方式有两种：符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式取得；其余的应以有偿方式取得。独立开发的经营性项目地下建设用地使用权应当采取公开招标、拍卖、挂牌的方式出让取得，就是以公开出让方式取得。考虑到实际情况，《办法》第16条规定了可以协议方式出让的5种情形：
（一）与地下交通建设项目、地下综合管廊配套建设不可分割实施的经营性地下空间；
（二）单建地下空间用于社会公共停车场或通道建设，仅一个意向用地者的；
（三）地表建设用地使用权人在其土地使用权对应范围内开发建设地下空间的；
（四）需要穿越市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地的地下公共连通空间，或者连接两宗已设定产权地块的地下公共连通空间；
（五）市政府规定的其他符合协议出让条件的情形。
另外，经批准建设的供水、供电、供气、供暖、排水等地下管线工程，不办理地下空间建设用地使用权登记。
2.问：地下空间建设用地使用权是一项十分重要的权利。我有两个问题，一是《办法》对地下空间建设用地使用权在使用年限是如何规定的？二是在土地价款方面有哪些优惠政策？
答（自规局）：第一个问题，单建地下空间使用权按照规划用途，根据相关规定确定使用年限，但不得超过法定最高出让年限；结建地下空间建设用地使用权年限，不得超过规定用途的法定最高年限，也不得超过地表对应国有建设用地使用权的终止年限。
第二个问题，为了鼓励地下空间开发利用，《办法》规定了一些优惠政策，对于既有工业、仓储用地，利用地下空间进行建设且不改变用途的，不缴纳土地价款；对于结建地下空间配套建设的地下停车场、设备用房、储藏室、人防地下室，暂免收取土地价款；本办法实施前已取得地表建设用地使用权的结建地下空间，视为已取得地下建设用地使用权，不再收取土地价款。
3.问：除了用地之外，我还比较关注地下空间的安全问题，请问，《办法》对地下空间建设项目安全方面提出了哪些要求？
答（司法局）：安全问题大于天，地下空间建设尤其如此。地下空间开发利用因其具有不可逆转以及严格的建设时序性等特点，对安全的要求更高。
首先，办法规定，地下空间建设工程的建设、勘察、设计、施工、监理应当按照规定由具备相应资质的单位承担，各方应履行质量安全主体责任并接受相关部门的质量安全监督。
其次，建设单位应当采取有效的安全和防护措施，科学合理地协调地表空间和地下空间的承载、震动、污染、噪声及相邻建（构）筑物安全，不得破坏地下市政管线功能，尽量减少对地面交通运输的影响，不得妨碍地表的规划功能，不得对他人建（构）筑物、附着物造成危害。
第三，地下空间建筑应当满足国家消防、防震减灾等技术标准及规范相关要求，满足市政管线安全抢修及排水要求。
第四，地下空间建设工程竣工后，建设单位应当向自然资源和规划部门申请规划核实，未经规划核实或经核实不符合规划条件的，不得组织竣工验收，不得投入使用。
第五，地下空间建（构）筑物共用部位、共用设施设备需要进行维修、更新、改造的，按规定使用维修资金；没有维修资金的，由受益的业主共同承担。
4.问：当前，我市地下空间有很大一部分是人防工程，平时作为车库使用，但人防法对人防工程的产权界定比较模糊，请问，人防工程产权问题在法律、法规上有哪些规定？
答（人防办）：正如您所言，《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国人民防空法》对于人防工程产权问题未有明确界定。现依据《河北省人民政府关于进一步深化人防工程建设和管理改革的意见》（冀政〔2009〕192号，2009年11月18日），“除依法结合民用建筑修建的防空地下室外，各类投资主体修建人防工程用地，可以采取划拨方式提供，人防工程产权归国家所有，投资人享有工程使用权；也可采取土地出让方式依法取得土地权利和人防工程产权。人防工程产权发生变更时，有关权利人应当向国土资源、房产管理部门申请变更土地权利和工程产权等级，并向当地人民防空主管部门备案。人防工程有关权利人要依法履行人防工程日常维护和使用管理责任，不得降低防护能力和影响防空效能，保证工程始终处于良好状态，战时服从国家无偿征用，灾时服从政府统一调度使用”。也就是说，从现行政策上来看，结合民用建筑修建的防空地下室，尚不能确权，但不影响正常使用。
5.问：请问发言人，《办法》对地下空间建设用地使用权的不动产权登记是如何规定的？
答（自规局）：地下空间建设用地使用权原则实行整体登记，也可分层登记。分层登记的，将不同深度的地下空间作为独立宗地进行登记，并在宗地图上注明每一层的层次和标高范围。
单建地下空间建设用地使用权及建（构）筑物所有权，首次登记时独立登记。结建地下空间建设用地使用权人与地表建设用地使用权人相同的，结建地下空间建设用地使用权及建（构）筑物所有权首次登记时，与地表建（构）筑物、附着物一起办理；地下与地表建设用地使用权人不同的，可以申请分别确权登记。
《办法》实施前，已经建成或在建的没有安全隐患的地下空间建设项目，可凭原有地面建筑及地下建筑的规划许可和竣工验收审批等手续办理不动产登记。这个规定是我市的一个突破。
关于人防工程的登记问题，专门解释一下：
单建地下空间人防工程首次登记,以出让方式取得地下空间建设用地使用权的，地下空间建设工程应当确权给建设单位，但应当注明“人防工程”，并记载其平时用途；以划拨方式取得地下空间建设用地使用权的，地下空间建设工程应当确权给人防部门。
依法结合民用建筑修建的“人防工程”，因目前法律、法规没有明确界定产权问题，尚不能确定权属归属，待人民防空法修改界定产权归属后，再予确权。
邯郸市委宣传部新闻发布处处长潘富金：
感谢5位媒体朋友的提问，感谢3位嘉宾的精彩发布与答问。各位记者如有其它疑问，请联系司法局办公室进行咨询采访。本次新闻发布会到此结束。
